RICORSO PAOLO SESSA
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1412 del 2024, proposto da
Carmine Paolo Sessa, rappresentato e difeso dall’avvocato Mirko Polzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Nocera Superiore, non costituito in giudizio;
III Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Gaetano Montalbano, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
con conseguente correzione dei risultati elettorali
a – del verbale di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e di Consigliere Comunale di Nocera Superiore del 22.07.2024 e di tutti gli atti ed operazioni elettorali, ivi contenuti ed, in particolare, nella parte in cui si è disposta la surroga nella carica di Consigliere Comunale in favore del candidato Aniello Montalbano;
b – dei verbali delle Sezioni Elettorali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20;
c – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco di Gaetano Montalbano e della lista collegata “Forza Italia Berlusconi Partito Popolare Europeo Montalbano Sindaco”;
d – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco di Gaetano Montalbano e della lista collegata “Noi moderati Montalbano Sindaco”;
e – del provvedimento del 19.07.2024 dell’Ufficio Elettorale Centrale del Comune di Nocera Superiore nella parte in cui ha dichiarato il candidato Gaetano Montalbano ineleggibile e non incandidabile alla carica di consigliere comunale;
f – ove occorra, della delibera del Consiglio Comunale di Nocera Superiore di convalida degli eletti;
g – nonché di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.
nonché per l’accertamento del diritto dell’odierno ricorrente, quale candidato più votato della Lista “Avanti” ad essere proclamato eletto alla carica di Consigliere Comunale di Nocera Superiore in luogo del Consigliere Montalbano della Lista “Forza Italia”, illegittimamente eletto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2024 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso depositato il 6 settembre e notificato il 9 settembre 2024, il candidato al consiglio comunale di Nocera Superiore Carmine Paolo Sessa impugna il verbale di proclamazione degli eletti nella parte in cui è stato assegnato 1 seggio, mediante surroga nella carica di consigliere comunale, al candidato Aniello Montalbano e chiede la correzione del risultato elettorale per essere proclamato eletto alla carica di consigliere comunale in luogo del candidato Aniello Montalbano.
Il ricorrente ha partecipato alle elezioni del sindaco e del consiglio comunale di Nocera Superiore iscrivendosi alla lista Avanti, una delle cinque liste collegate al candidato sindaco Enrico Bisogno.
La lista numero 11, Avanti, ha riportato 824 voti e il ricorrente è risultato il candidato consigliere più votato nell’ambito di tale lista, con 241 preferenze.
In seguito al turno di ballottaggio, il candidato sindaco Bisogno non è stato eletto e i 6 seggi spettanti alle minoranze sono stati così distribuiti: 1 seggio alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano, 5 seggi alle liste collegate al candidato sindaco Bisogno.
Nell’ambito del gruppo di liste collegate al candidato sindaco Bisogno, la lista Avanti ha riportato il quinto quoziente utile. Tuttavia nessun seggio è stato ad essa assegnato, in quanto il primo seggio spettante al gruppo di liste è stato attribuito, in prededuzione, al candidato sindaco non eletto Bisogno, in applicazione dell’articolo 73, comma 11, del decreto legislativo 267 del 2000.
In sede di verifica preliminare alla proclamazione degli eletti, l’Ufficio elettorale centrale ha accertato una causa di ineleggibilità nei confronti del candidato sindaco Gaetano Montalbano, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012. Dichiarato ineleggibile il candidato sindaco, l’Ufficio elettorale ha comunque attribuito un seggio alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano, assegnando il seggio al candidato consigliere comunale Aniello Montalbano, per surroga nei confronti del candidato sindaco ineleggibile.
Ad avviso del ricorrente, il risultato elettorale sarebbe viziato dalla illegittima ammissione originaria del candidato sindaco Montalbano e delle rispettive liste collegate. Il candidato sindaco avrebbe dovuto essere escluso, in quanto incandidabile ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012, tardivamente accertata dall’Ufficio elettorale. Il collegamento inderogabile tra il candidato sindaco e le liste collegate dei candidati al consiglio comunale avrebbe dovuto determinare l’esclusione di entrambe le liste collegate al candidato sindaco sprovvisto dei requisiti per la candidatura. Pertanto l’Ufficio elettorale non avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare nulla la candidatura a sindaco di Gaetano Montalbano, ma avrebbe dovuto dichiarare nulli tutti i voti attribuiti alle liste a lui collegate.
Il ricorrente, quindi, avendo riportato il primo quoziente utile nell’ambito della lista Avanti, prima lista elettorale esclusa dal riparto dei seggi, chiede la proclamazione alla carica di consigliere comunale al posto di Aniello Montalbano, iscritto in una lista che avrebbe dovuto essere esclusa dalla ripartizione dei seggi.
Gli Uffici elettorali statali chiamati in giudizio eccepiscono il difetto di legittimazione passiva.
Il ricorso è trattato, nel merito, all’udienza del 20 novembre 2024, passando in decisione.
La materia del contendere consiste nelle conseguenze, per la validità di una consultazione elettorale, dell’ammissione alla stessa di un candidato sindaco successivamente dichiarato ineleggibile.
In via preliminare, deve essere estromessa dal processo l’amministrazione statale dell’Interno, chiamata in giudizio tramite gli Uffici elettorali che hanno curato le operazioni elettorali. Aderendo a un costante orientamento della giurisprudenza (confronta, tra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, Sentenza, 24/04/2015, n. 2362) si ritiene che l’unica parte pubblica necessaria nel giudizio elettorale è l’ente locale che si appropria del risultato elettorale, sul quale si riverberano gli effetti di un eventuale annullamento ovvero della conferma della proclamazione degli eletti. In particolare, gli organi temporanei, abilitati a dichiarare i risultati finali del procedimento elettorale, come l’Ufficio elettorale centrale e gli uffici circoscrizionali, non sono portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti, per cui il ricorso contro le operazioni elettorali non deve essere ad essi notificato e, qualora sia stato notificato ad uno dei predetti uffici, essi devono essere estromessi dal giudizio elettorale per difetto di legittimazione passiva.
Nel merito, si deve considerare che parte ricorrente pretende di dimostrare la invalidità del risultato elettorale in base alla tesi che la illegittima ammissione di un candidato sindaco dovrebbe determinare, oltre la declaratoria di nullità di tutti i voti riportati dal candidato sindaco, anche l’annullamento dei voti conseguiti dalle liste a lui collegate, da escludere in quanto collegate a un candidato non eleggibile. Sulla base di questa premessa, il ricorrente, candidato al consiglio comunale non eletto, non chiede l’annullamento integrale delle elezioni, ma si limita a chiedere la correzione del risultato elettorale, mediante cancellazione dei voti attribuiti alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano e assegnazione del seggio, a suo avviso illegittimamente attribuito ad uno dei candidati delle due liste, a favore del primo dei non eletti al consiglio comunale nell’ambito del raggruppamento di liste che si troverebbe a riportare il primo quoziente utile in seguito all’esclusione delle due liste più volte richiamate. Nello specifico si tratterebbe, appunto del ricorrente, candidato non eletto più votato della lista numero 11, denominata Avanti, appartenente al gruppo di liste collegate al candidato sindaco non eletto Bisogno.
A giudizio del Collegio, la premessa su cui si basa il ricorso è infondata.
La giurisprudenza amministrativa è da tempo orientata nel senso che (Cons. Stato, Sez. V, 23/08/2006, n. 4948) si deve escludere che, in caso di ineleggibilità o in caso di incandidabilità di consiglieri, si dia luogo ad annullamento delle operazioni elettorali, procedendosi, invece, alla surrogazione della persona non eleggibile o non candidabile: anche in quest’ultimo caso, la sanzione di nullità è stabilita soltanto per l’elezione del candidato, senza conseguenze invalidanti ulteriori.
Questo orientamento di massima è stato recentemente confermato dalla Corte di Cassazione, supremo organo giurisdizionale in tema di eleggibilità alle cariche elettive.
Pronunciandosi sulla questione delle conseguenze dell’accertamento della causa di ineleggibilità di un sindaco sulla validità dell’elezione dei candidati al consiglio comunale nelle liste a lui collegate, la Cassazione civile, con ordinanza 24 febbraio 2021, n. 5060, ha così statuito:
“La correzione del risultato, nella fattispecie, concerne la sola posizione del sindaco, di cui è dichiarata la ineleggibilità, ma non si spinge alla sostituzione del sindaco e di tutti i consiglieri eletti con candidati di altra lista. La diversa opinione, che fa leva sul rapporto di sostanziale integrazione tra candidato sindaco e rispettiva lista di consiglieri tanto “a monte” (al momento della candidature) quanto “a valle” (al momento del computo dei voti da attribuirsi alla lista stessa) conduce alla inammissibile creazione in via pretoria di una nuova ipotesi di ineleggibilità, non prevista dalla legge, legata al mero fatto di essere iscritti nella lista collegata al sindaco e non ad una ragione specifica inerente alla posizione dei singoli candidati. Questo esito non è giustificabile, alla luce del principio consolidato per cui le cause limitative del diritto, garantito costituzionalmente, all’elettorato passivo sono di stretta interpretazione, non essendo ammissibile una interpretazione estensiva delle norme limitative dell’elettorato passivo, per il loro carattere derogatorio al principio della libera accessibilità alle cariche elettive”.
Questo orientamento, condivisibile in quanto fondato su principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, che impediscono la negazione del diritto politico di essere candidato a cariche elettive per effetto di una sorta di trasferimento della causa di incandidabilità gravante su un altro e diverso candidato, soltanto per ragioni di collegamento politico e per effetto del meccanismo elettorale, a maggior ragione è applicabile alla fattispecie controversa, nella quale non si tratta della decadenza di un candidato illegittimamente eletto sindaco, con salvezza, per quanto ritenuto in precedenza, dell’elezione di tutti i consiglieri comunali a lui collegati, bensì si tratta della esclusione di un candidato sindaco non eletto, dalla quale si vorrebbe far discendere la ineleggibilità di tutti i candidati al consiglio comunale a lui collegati.
L’applicabilità dell’orientamento richiamato al caso di specie è rafforzata da una ulteriore considerazione.
Il principio di diritto appena esposto è stato enunciato dalla Corte di Cassazione con riferimento ad una consultazione elettorale disciplinata dall’articolo 71 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali, decreto legislativo 267 del 2001. Incidentalmente si deve rilevare che un orientamento contrapposto a quello fin qui seguito è stato occasionalmente fatto proprio dal Consiglio di Stato, ma sempre limitatamente ad un’elezione disciplinata dallo stesso articolo 71 (confronta Consiglio di Stato, n. 5069 del 6 novembre 2015, secondo cui l’art. 71 d.lgs. n. 267/2000 sancisce un intimo legame tra le candidature alla carica di sindaco e le liste collegatevi. Al cospetto di questa disciplina, nel cui contesto l’indicazione del candidato sindaco costituisce un elemento essenziale della valida presentazione della lista, si è ritenuto che la partecipazione alle elezioni di un candidato sindaco incandidabile, oltre a essere ex se nulla, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012, infici anche il risultato della lista che in tale candidatura si riconosceva e ad essa si era collegata.)
Come noto, l’articolo 71 del testo unico enti locali disciplina l’elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Invece l’elezione del sindaco nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dall’articolo 72 dello stesso testo unico. Infine, l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dal successivo articolo 73.
Si tratta di discipline e di sistemi elettorali fondamentalmente diversi.
Infatti, nei piccoli comuni, con popolazione sino a 15.000 abitanti, l’elezione dei consiglieri comunali avviene con il sistema maggioritario contestualmente all’elezione del sindaco. Ciascun elettore ha il diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco e può esprimere una preferenza per un candidato alla carica di consigliere comunale soltanto se quest’ultimo candidato è compreso nella lista collegata al candidato sindaco prescelto.
In sostanza, non è ammesso il voto disgiunto, non essendo consentito votare per un sindaco e per un consigliere comunale candidati in contrapposti schieramenti.
Diverso è il sistema elettorale per i comuni più grandi, con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
In questo caso è ammesso il voto disgiunto, per candidati al consiglio comunale non collegati al candidato sindaco prescelto dall’elettore.
Infatti l’articolo 72 del decreto legislativo 267 del 2000, pur stabilendo, al comma 2, che “Ciascun candidato alla carica di sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del consiglio comunale” prevede, al successivo comma 3, che “Ciascun elettore può, con un unico voto, votare per un candidato alla carica di sindaco e per una delle liste ad esso collegate, tracciando un segno sul contrassegno di una di tali liste. Ciascun elettore può altresì votare per un candidato alla carica di sindaco, anche non collegato alla lista prescelta, tracciando un segno sul relativo rettangolo”.
In sostanza, il sistema elettorale dei comuni di maggiore dimensione prevede l’espressione di un voto duplice da parte dell’elettore, legittimato a votare, autonomamente, per il sindaco e per il consiglio comunale. Si tratta a tutti gli effetti di due elezioni distinte, tanto che l’elezione del sindaco è disciplinata dall’articolo 72, mentre l’elezione del consiglio comunale è disciplinata dall’articolo 73.
Il principio per cui deve essere sempre rispettata la volontà dell’elettore trova concreta applicazione nella soluzione dell’attuale controversia elettorale.
Se infatti, come è pacifico, un elettore può votare per un consigliere comunale non appartenente al gruppo di liste che appoggia il candidato sindaco che lo stesso elettore intende votare, non è possibile, a posteriori, stabilire un collegamento inscindibile tra i due voti, come se la presenza di un candidato sindaco ineleggibile potesse viziare automaticamente i voti espressi per il consiglio comunale.
Si deve concludere, quindi, nel senso che la illegittima ammissione di un candidato sindaco determina, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, del decreto legislativo 235 del 2012, la nullità della elezione del candidato ineleggibile, per il quale la causa di ineleggibilità è stata accertata soltanto successivamente allo svolgimento delle operazioni elettorali. Tale nullità in nessun caso si riverbera sulla elezione dei candidati al consiglio comunale legittimamente presenti nelle liste collegate al candidato sindaco ineleggibile.
Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.
Le spese processuali, tenuto conto della natura della controversia e dei contrasti giurisprudenziali richiamati, devono essere interamente compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali, lo rigetta.
Compensa le spese.
Manda alla Segreteria del Tribunale amministrativo regionale la immediata trasmissione della sentenza, in copia, al Sindaco di Nocera Superiore e al Prefetto di Salerno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore
Anna Saporito, Primo Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Andolfi Salvatore Mezzacapo
RICORSO RAFFAELE SATIRO-MATTEO PEPE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1409 del 2024, proposto da
Raffaele Satiro e Matteo Pepe, rappresentati e difesi dagli avvocati Lorenzo Lentini, Italo Rocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Nocera Superiore, non costituito in giudizio;
III Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Gaetano Montalbano, non costituito in giudizio;
Gennaro D’Acunzi, Veronica Cirillo, Marcella De Angelis, Pasqualina De Angelis, Nicola Manzo, Gennaro Monetti, Galante Teo Oliva, Rossella Petti, Antonio Sessa, Giuseppe Senatore, Rinaldo Villani, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Brancaccio, Alberto La Gloria, Antonio Bove, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Brancaccio in Salerno, l.go Dogana Regia 15;
per l’annullamento
con conseguente rinnovazione e/o in subordine correzione dei risultati elettorali
a – del verbale di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e di Consigliere Comunale di Nocera Superiore del 22.07.2024 e di tutti gli atti ed operazioni elettorali, ivi contenuti;
b – dei verbali delle Sezioni Elettorali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20;
c – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco di Gaetano Montalbano e della lista collegata “Forza Italia Berlusconi Partito Popolare Europeo Montalbano Sindaco”;
d – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco del sig. Gaetano Montalbano e della lista collegata “Noi moderati Montalbano Sindaco”;
e – del provvedimento del 19.07.2024 dell’Ufficio Elettorale Centrale del Comune di Nocera Superiore nella parte in cui ha dichiarato il candidato Gaetano Montalbano ineleggibile e non incandidabile alla carica di consigliere comunale;
f – ove occorra, della delibera del Consiglio Comunale di Nocera Superiore di convalida degli eletti;
g – nonché di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2024 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso depositato il 6 settembre e notificato il 9 settembre 2024, due cittadini elettori del Comune di Nocera Superiore impugnano gli atti delle operazioni elettorali relativi all’elezione del sindaco e del consiglio comunale di Nocera Superiore, svoltesi in data 8-9 giugno 2024, primo turno e 23-24 giugno 2024, turno di ballottaggio.
I ricorrenti chiedono l’annullamento delle operazioni elettorali e, in subordine, la correzione del verbale di proclamazione degli eletti, in quanto l’Ufficio elettorale centrale, in sede di verifica dei requisiti di eleggibilità, ha accertato, nei confronti del candidato sindaco Gaetano Montalbano, la causa di ineleggibilità di cui all’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012. Con verbale del 22 luglio 2024, quindi, è stato proclamato sindaco il candidato Gennaro D’Acunzi, con l’assegnazione di 10 seggi alle liste a lui collegate. I restanti 6 seggi sono stati attribuiti alle liste di opposizione e, in particolare, 5 seggi sono stati assegnati al candidato sindaco non eletto Enrico Bisogno e al gruppo di liste a lui collegate, mentre 1 seggio è stato assegnato alla lista Forza Italia, collegata al candidato ineleggibile Gaetano Montalbano, con l’attribuzione del seggio, in seguito a surroga nei confronti del candidato sindaco ineleggibile, al candidato al consiglio comunale più votato nell’ambito della lista, Aniello Montalbano.
Ad avviso dei ricorrenti, il risultato elettorale sarebbe viziato dalla illegittima ammissione alla competizione elettorale della lista numero 14, Forza Italia e della lista numero 15, Noi Moderati, collegate al candidato sindaco ineleggibile. Pertanto l’atto di proclamazione degli eletti sarebbe illegittimo.
Infatti il candidato sindaco Montalbano non avrebbe potuto essere legittimamente candidato, essendo incorso, prima della accettazione della candidatura, nella causa di incandidabilità prevista dall’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012.
Tale candidato sindaco, illegittimamente ammesso, ha riportato al primo turno 1623 voti, pari all’11% del totale, mentre le liste a lui collegate hanno conseguito, complessivamente, 1281 voti, pari all’8,5% del totale.
La illegittima candidatura avrebbe falsato radicalmente la competizione elettorale, non essendo possibile prevedere a favore di quali liste e di quali candidati sarebbero confluiti i voti espressi a favore del candidato sindaco non eleggibile e delle due liste a lui collegate, illegittimamente ammesse.
In via subordinata i ricorrenti, qualora non fosse annullata l’elezione del sindaco e del consiglio comunale, chiedono la correzione dei risultati elettorali, mediante l’assegnazione del seggio illegittimamente attribuito al candidato Aniello Montalbano, presente in una delle liste che avrebbero dovuto essere escluse in quanto collegate al candidato sindaco ineleggibile, ad altro candidato, per cui il seggio dovrebbe essere assegnato al gruppo di liste collegate al candidato sindaco non eletto Bisogno. Nella fattispecie, avendo la lista numero 11, Avanti, riportato 824 voti ed essendo il candidato Carmine Paolo Sessa il più votato nell’ambito di tale lista, tale candidato dovrebbe essere proclamato consigliere comunale avendo riportato il primo quoziente utile.
Gli Uffici elettorali statali chiamati in giudizio eccepiscono il difetto di legittimazione passiva.
I controinteressati costituiti eccepiscono l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, per mancato superamento della prova di resistenza e l’infondatezza dello stesso in quanto l’esclusione delle liste collegate a un candidato sindaco incandidabile non sarebbe prevista dalla legge.
Il controinteressato D’Acunzi, nella memoria difensiva del 4 novembre 2024, insiste nell’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi, a suo avviso, di una questione di ineleggibilità, devoluta alla cognizione del giudice ordinario. L’articolo 130 del codice del processo amministrativo non consentirebbe al giudice amministrativo alcun tipo di accertamento incidentale sulle questioni inerenti la sussistenza di un diritto soggettivo di elettorato passivo. Il ricorso, inoltre, sarebbe inammissibile essendo soltanto ipotetica la lesione alla posizione soggettiva dedotta in giudizio determinata dalla partecipazione alle elezioni del candidato sindaco successivamente dichiarato non eleggibile.
Nella memoria difensiva del 4 novembre 2024, parte ricorrente, dopo aver replicato alle eccezioni sulla giurisdizione e sulla inammissibilità del ricorso, insiste nelle domande proposte per l’annullamento integrale delle operazioni elettorali e, in via subordinata, per la correzione del risultato elettorale.
Il ricorso è trattato, nel merito, all’udienza del 20 novembre 2024, passando in decisione.
La materia del contendere consiste nelle conseguenze, per la validità di una consultazione elettorale, dell’ammissione alla stessa di un candidato sindaco successivamente dichiarato ineleggibile.
In via del tutto preliminare, deve essere risolta la questione di giurisdizione, sollevata dai controinteressati.
L’eccezione sul difetto di giurisdizione amministrativa è infondata.
In materia di contenzioso elettorale sussiste la giurisdizione del Giudice Amministrativo in ordine a tutti gli atti del procedimento elettorale, dall’emanazione dei comizi elettorali sino alla proclamazione degli eletti, restando attribuita all’Autorità Giudiziaria ordinaria la cognizione delle controversie nelle quali si fanno valere posizioni di diritto soggettivo, quali quelle che si riconnettono al diritto di elettorato attivo o che concernono ineleggibilità, decadenze e incompatibilità (Cons. Stato, Sez. II, 12/10/2023, n. 8912).
Fermo restando il suddetto granitico e inconfutabile orientamento giurisprudenziale, si deve considerare che, nella fattispecie oggetto del giudizio, non si controverte sulla ineleggibilità del candidato sindaco Montalbano, pacificamente accertata, bensì sulle conseguenze che la illegittima ammissione alla consultazione elettorale di tale candidato avrebbe determinato sul risultato elettorale.
Di conseguenza, la cognizione della causa rientra nella giurisdizione amministrativa, trattandosi, appunto, della legittimità dello svolgimento e dell’esito delle operazioni elettorali e non essendo oggetto della controversia la questione della eleggibilità o meno del candidato sindaco Montalbano, questione che, diversamente da quella in trattazione, qualora sollevata, sarebbe rientrata nella cognizione dell’Autorità giudiziaria ordinaria.
Ancora in via preliminare, deve essere estromessa dal processo l’amministrazione statale dell’Interno, chiamata in giudizio tramite gli Uffici elettorali che hanno curato le operazioni elettorali. Aderendo a un costante orientamento della giurisprudenza (confronta, tra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, Sentenza, 24/04/2015, n. 2362) si ritiene che l’unica parte pubblica necessaria nel giudizio elettorale è l’ente locale che si appropria del risultato elettorale, sul quale si riverberano gli effetti di un eventuale annullamento ovvero della conferma della proclamazione degli eletti. In particolare, gli organi temporanei, abilitati a dichiarare i risultati finali del procedimento elettorale, come l’Ufficio elettorale centrale e gli uffici circoscrizionali, non sono portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti, per cui il ricorso contro le operazioni elettorali non deve essere ad essi notificato e, qualora sia stato notificato ad uno dei predetti uffici, essi devono essere estromessi dal giudizio elettorale per difetto di legittimazione passiva.
Ancora in via preliminare, devono essere respinte le eccezioni di inammissibilità del ricorso, proposte dai controinteressati.
Ad avviso dei controinteressati, il ricorso sarebbe inammissibile non superando la prova di resistenza perché, pur sommando a qualsiasi altro candidato sindaco i voti riportati dal candidato sindaco dichiarato ineleggibile, il risultato finale non sarebbe modificato e sarebbe eletto sindaco, in ogni caso, il candidato Gennaro D’Acunzi.
L’eccezione è infondata perché i ricorrenti chiedono l’annullamento di tutte le operazioni elettorali oppure la correzione del risultato elettorale per il consiglio comunale in quanto, a loro avviso, l’illegittima ammissione del candidato sindaco Montalbano avrebbe dovuto determinare l’esclusione delle due liste a lui collegate. Per l’effetto, tutti i voti attribuiti a queste due liste dovrebbero essere dichiarati nulli. Di conseguenza, la composizione del consiglio comunale sarebbe completamente diversa da quella che sarebbe risultata da una consultazione senza la partecipazione di quelle due liste che hanno raccolto complessivamente 1281 voti. Il ricorso, pertanto, supera la prova di resistenza, nella parte riferita all’elezione del consiglio comunale, in quanto, seguendo la prospettazione dei ricorrenti, la ripartizione dei seggi tra le liste sarebbe viziata dalla illegittima partecipazione al voto delle liste controverse.
Nel merito, si deve considerare che i ricorrenti pretendono di dimostrare la invalidità del risultato elettorale in base alla tesi che la illegittima ammissione di un candidato sindaco dovrebbe determinare, oltre la declaratoria di nullità di tutti i voti riportati dal candidato sindaco, anche l’annullamento dei voti conseguiti dalle liste a lui collegate, da escludere in quanto collegate a un candidato non eleggibile. Parte ricorrente, quindi, chiede l’annullamento dell’intera consultazione elettorale, sostenendo che essa sarebbe stata falsata dalla illegittima partecipazione delle due liste collegate al candidato sindaco Montalbano. I cittadini elettori ricorrenti, in via subordinata, chiedono la correzione del risultato elettorale, attribuendo il seggio assegnato ad una delle due liste collegate al candidato sindaco Montalbano, previa esclusione delle liste e annullamento dei rispettivi voti, al primo dei non eletti tra i candidati delle liste di appoggio al candidato sindaco non eletto Bisogno. Nello specifico si tratterebbe del candidato consigliere Sessa, candidato non eletto più votato della lista numero 11, denominata Avanti, appartenente al gruppo di liste collegate al candidato sindaco non eletto Bisogno.
A giudizio del Collegio, la premessa su cui si basa il ricorso è infondata.
La giurisprudenza amministrativa è da tempo orientata nel senso che (Cons. Stato, Sez. V, 23/08/2006, n. 4948) si deve escludere che, in caso di ineleggibilità o in caso di incandidabilità di consiglieri, si dia luogo ad annullamento delle operazioni elettorali, procedendosi, invece, alla surrogazione della persona non eleggibile o non candidabile: anche in quest’ultimo caso, la sanzione di nullità è stabilita soltanto per l’elezione del candidato, senza conseguenze invalidanti ulteriori.
Questo orientamento di massima è stato recentemente confermato dalla Corte di Cassazione, supremo organo giurisdizionale in tema di eleggibilità alle cariche elettive.
Pronunciandosi sulla questione delle conseguenze dell’accertamento della causa di ineleggibilità di un sindaco sulla validità dell’elezione dei candidati al consiglio comunale nelle liste a lui collegate, la Cassazione civile, con ordinanza 24 febbraio 2021, n. 5060 ha così statuito:
“La correzione del risultato, nella fattispecie, concerne la sola posizione del sindaco, di cui è dichiarata la ineleggibilità, ma non si spinge alla sostituzione del sindaco e di tutti i consiglieri eletti con candidati di altra lista. La diversa opinione, che fa leva sul rapporto di sostanziale integrazione tra candidato sindaco e rispettiva lista di consiglieri tanto “a monte” (al momento della candidature) quanto “a valle” (al momento del computo dei voti da attribuirsi alla lista stessa) conduce alla inammissibile creazione in via pretoria di una nuova ipotesi di ineleggibilità, non prevista dalla legge, legata al mero fatto di essere iscritti nella lista collegata al sindaco e non ad una ragione specifica inerente alla posizione dei singoli candidati. Questo esito non è giustificabile, alla luce del principio consolidato per cui le cause limitative del diritto, garantito costituzionalmente, all’elettorato passivo sono di stretta interpretazione, non essendo ammissibile una interpretazione estensiva delle norme limitative dell’elettorato passivo, per il loro carattere derogatorio al principio della libera accessibilità alle cariche elettive”.
Questo orientamento, condivisibile in quanto fondato su principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, che impediscono la negazione del diritto politico di essere candidato a cariche elettive per effetto di una sorta di trasferimento della causa di incandidabilità gravante su un altro e diverso candidato, soltanto per ragioni di collegamento politico e per effetto del meccanismo elettorale, a maggior ragione è applicabile alla fattispecie controversa, nella quale non si tratta della decadenza di un candidato illegittimamente eletto sindaco, con salvezza, per quanto ritenuto in precedenza, dell’elezione di tutti i consiglieri comunali a lui collegati, bensì si tratta della esclusione di un candidato sindaco non eletto, dalla quale si vorrebbe far discendere la ineleggibilità di tutti i candidati al consiglio comunale a lui collegati.
L’applicabilità dell’orientamento richiamato al caso di specie è rafforzata da una ulteriore considerazione.
Il principio di diritto appena esposto è stato enunciato dalla Corte di Cassazione con riferimento ad una consultazione elettorale disciplinata dall’articolo 71 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali, decreto legislativo 267 del 2001. Incidentalmente si deve rilevare che un orientamento contrapposto a quello fin qui seguito è stato occasionalmente fatto proprio dal Consiglio di Stato, ma sempre limitatamente ad un’elezione disciplinata dallo stesso articolo 71 (confronta Consiglio di Stato, n. 5069 del 6 novembre 2015, secondo cui l’art. 71 d.lgs. n. 267/2000 sancisce un intimo legame tra le candidature alla carica di sindaco e le liste collegatevi. Al cospetto di questa disciplina, nel cui contesto l’indicazione del candidato sindaco costituisce un elemento essenziale della valida presentazione della lista, si è ritenuto che la partecipazione alle elezioni di un candidato sindaco incandidabile, oltre a essere ex se nulla, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012, infici anche il risultato della lista che in tale candidatura si riconosceva e ad essa si era collegata.)
Come noto, l’articolo 71 del testo unico enti locali disciplina l’elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Invece l’elezione del sindaco nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dall’articolo 72 dello stesso testo unico. Infine, l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dal successivo articolo 73.
Si tratta di discipline e di sistemi elettorali fondamentalmente diversi.
Infatti, nei piccoli comuni, con popolazione sino a 15.000 abitanti, l’elezione dei consiglieri comunali avviene con il sistema maggioritario contestualmente all’elezione del sindaco. Ciascun elettore ha il diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco e può esprimere una preferenza per un candidato alla carica di consigliere comunale soltanto se quest’ultimo candidato è compreso nella lista collegata al candidato sindaco prescelto.
In sostanza, non è ammesso il voto disgiunto, non essendo consentito votare per un sindaco e per un consigliere comunale candidati in contrapposti schieramenti.
Diverso è il sistema elettorale per i comuni più grandi, con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
In questo caso è ammesso il voto disgiunto, per candidati al consiglio comunale non collegati al candidato sindaco prescelto dall’elettore.
Infatti l’articolo 72 del decreto legislativo 267 del 2000, pur stabilendo, al comma 2, che “Ciascun candidato alla carica di sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del consiglio comunale” prevede, al successivo comma 3, che “Ciascun elettore può, con un unico voto, votare per un candidato alla carica di sindaco e per una delle liste ad esso collegate, tracciando un segno sul contrassegno di una di tali liste. Ciascun elettore può altresì votare per un candidato alla carica di sindaco, anche non collegato alla lista prescelta, tracciando un segno sul relativo rettangolo”.
In sostanza, il sistema elettorale dei comuni di maggiore dimensione prevede l’espressione di un voto duplice da parte dell’elettore, legittimato a votare, autonomamente, per il sindaco e per il consiglio comunale. Si tratta a tutti gli effetti di due elezioni distinte, tanto che l’elezione del sindaco è disciplinata dall’articolo 72, mentre l’elezione del consiglio comunale è disciplinata dall’articolo 73.
Il principio per cui deve essere sempre rispettata la volontà dell’elettore trova concreta applicazione nella soluzione dell’attuale controversia elettorale.
Se infatti, come è pacifico, un elettore può votare per un consigliere comunale non appartenente al gruppo di liste che appoggia il candidato sindaco che lo stesso elettore intende votare, non è possibile, a posteriori, stabilire un collegamento inscindibile tra i due voti, come se la presenza di un candidato sindaco ineleggibile potesse viziare automaticamente i voti espressi per il consiglio comunale.
Si deve concludere, quindi, nel senso che la illegittima ammissione di un candidato sindaco determina, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, del decreto legislativo 235 del 2012, la nullità della elezione del candidato ineleggibile, per il quale la causa di ineleggibilità è stata accertata soltanto successivamente allo svolgimento delle operazioni elettorali. Tale nullità in nessun caso si riverbera sulla elezione dei candidati al consiglio comunale legittimamente presenti nelle liste collegate al candidato sindaco ineleggibile.
Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.
Le spese processuali, tenuto conto della natura della controversia e dei contrasti giurisprudenziali richiamati, devono essere interamente compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali, lo rigetta.
Compensa le spese.
Manda alla Segreteria del Tribunale amministrativo regionale la immediata trasmissione della sentenza, in copia, al Sindaco di Nocera Superiore e al Prefetto di Salerno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore
Anna Saporito, Primo Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Andolfi Salvatore Mezzacapo
RICORSO ROSARIO DANISI
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1384 del 2024, proposto da
Rosario Danisi, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31;
contro
Comune di Nocera Superiore, non costituito in giudizio;
Ufficio Territoriale del Governo Salerno, III Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore, Ufficio Centrale Elettorale per l’Elezione del Sindaco e del Consiglio Comunale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Gennaro D’Acunzi, Veronica Cirillo, Pasqualina De Angelis, Nicola Manzo, Gennaro Monetti, Galante Teo Oliva, Rossella Petti, Antonio Sessa, Giuseppe Senatore, Rinaldo Villani, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Brancaccio, Alberto La Gloria, Antonio Bove, con domicilio eletto presso lo studio Antonio Brancaccio in Salerno, l.go Dogana Regia 15;
Aniello Montalbano, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
a – del verbale delle operazioni dell’Ufficio Centrale, con il quale, a seguito delle elezioni tenutesi in data 8 e 9 giugno 2024 (primo turno) ed in data 23 e 24 giugno 2024 (turno di ballottaggio):
– in data 10.07.2024, è stato proclamato eletto alla carica di Sindaco del Comune di Nocera Superiore il Sig. Gennaro D’Acunzi;
– in data 22.07.2024, sono stati proclamazioni eletti n. 16 Consiglieri Comunali del Comune di Nocera Superiore, ivi compreso il Sig. Aniello Montalbano della lista n. 14 Forza Italia, collegata al candidato sindaco Sig. Gaetano Montalbano, incandidabile;
b – del verbale n. 11 dell’11.5.2024, con il quale la 3° Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore ha ammesso la candidatura a Sindaco del Sig. Gaetano Montalbano e della lista collegata “Forza Italia”;
c – del verbale del 21.05.2024, con il quale la 3° Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore ha ammesso una seconda lista collegata al candidato Sindaco Sig. Gaetano Montalbano (Noi Moderati);
d – del provvedimento del 19.07.2024, con il quale l’Ufficio Elettorale Centrale presso il Comune di Nocera Inferiore ha dichiarato il candidato Sindaco Sig. Gaetano Montalbano ineleggibile (recte: incandidabile) alla carica di consigliere comunale nonché dato atto che le liste nn. 14 e 15 allo stesso collegate hanno “ottenuto un seggio di consigliere comunale in relazione alla lista n. 14 Forza Italia”;
e – ove e per quanto occorra, del verbale dell’Ufficio Elettorale Centrale, con il quale è stata respinta l’istanza di riconteggio depositata dal ricorrente;
f – del verbale del 22.07.2024, con il quale l’Ufficio Elettorale Centrale ha respinto l’istanza del ricorrente, con la quale è stata rappresentata l’impossibilità di proclamare consigliere comunale un candidato della lista collegata (Forza Italia) al candidato sindaco Sig. Gaetano Montalbano, incandidabile;
g – di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali;
nonché per l’annullamento integrale
delle elezioni tenutesi in data 8 e 9 giugno 2024 (primo turno) ed in data 23 e 24 giugno 2024 (turno di ballottaggio).
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2024 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso depositato il 2 settembre 2024 e notificato il 5 settembre 2024, Rosario Danisi, cittadino elettore e candidato sindaco del Comune di Nocera Superiore, impugna i risultati delle operazioni elettorali dell’8-9 giugno e del 23-24 giugno 2024, chiedendo l’annullamento delle elezioni del sindaco e del consiglio comunale di Nocera Superiore.
Nel ricorso deduce la illegittimità della proclamazione degli eletti dal provvedimento dell’Ufficio elettorale centrale del 19 luglio 2024 che ha dichiarato il candidato sindaco Gaetano Montalbano ineleggibile ai sensi dell’articolo 12, comma 4, del decreto legislativo 235 del 2012, ricorrendo le ipotesi di cui all’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012.
Il candidato sindaco Gaetano Montalbano aveva partecipato alle elezioni comunali riportando voti 1281 e non era stato ammesso al ballottaggio del 23-24 giugno 2024.
In seguito alla dichiarazione di ineleggibilità, l’Ufficio elettorale centrale ha proclamato tra gli eletti al consiglio comunale anche uno dei candidati presenti nelle liste collegate al candidato sindaco dichiarato ineleggibile, assegnando un seggio alla lista numero 14, Forza Italia, collegata appunto al candidato sindaco ineleggibile Gaetano Montalbano. È stato quindi proclamato consigliere comunale, in surroga del candidato sindaco ineleggibile, il candidato al consiglio comunale Aniello Montalbano, risultato il più votato nell’ambito della suddetta lista.
Il ricorrente, avendo riportato al primo turno 940 voti, non era stato ammesso al ballottaggio, ma aveva presentato una dichiarazione di apparentamento con il candidato sindaco Enrico Bisogno, partecipante al ballottaggio. All’esito del turno finale, il candidato sindaco Bisogno non è stato eletto alla carica di sindaco e, in seguito alla ripartizione dei seggi tra le liste apparentate, il ricorrente non è stato eletto al consiglio comunale.
Ad avviso del ricorrente, gli atti impugnati sarebbero illegittimi in quanto la causa di incandidabilità del candidato sindaco Gaetano Montalbano, tardivamente accertata dall’ufficio elettorale il 19 luglio 2024, dopo lo svolgimento delle elezioni amministrative, avrebbe invalidato l’intera consultazione elettorale.
Infatti, ricorrendo i presupposti di cui all’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012, il candidato sindaco Montalbano avrebbe dovuto essere escluso dalla competizione elettorale. Di conseguenza anche le liste a lui collegate avrebbero dovuto essere escluse dalla consultazione in quanto la validità della designazione del candidato alla carica di sindaco rappresenterebbe una condizione essenziale per la valida presentazione delle liste collegate di candidati al consiglio comunale.
La illegittima partecipazione alle elezioni del candidato sindaco Montalbano e delle liste a lui collegate avrebbe falsato il procedimento elettorale. I voti invalidamente attribuiti al candidato sindaco incandidabile e alle liste a lui collegate sarebbero stati ripartiti tra gli altri candidati alla carica di sindaco e a quelle di consigliere comunale, per cui il ricorrente non sarebbe stato indotto a presentare dichiarazione di apparentamento con altro candidato sindaco al turno di ballottaggio, risultando eletto al consiglio comunale già in esito al primo turno, per effetto del maggior numero di voti presumibilmente conseguito.
Pertanto, il ricorrente conclude con la domanda di annullamento della consultazione elettorale.
Si costituiscono nel processo gli Uffici elettorali statali chiamati in giudizio dalla parte ricorrente, eccependo il difetto di legittimazione passiva.
I controinteressati costituiti eccepiscono l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, per mancato superamento della prova di resistenza e l’infondatezza dello stesso in quanto l’esclusione delle liste collegate a un candidato sindaco incandidabile non sarebbe prevista dalla legge.
All’udienza del 9 ottobre 2024, fissata per la trattazione del ricorso, considerato che la notificazione del ricorso non è andata a buon fine nei confronti di due controinteressati, il Collegio, con ordinanza numero 1825 del 9 ottobre 2024, autorizza parte ricorrente alla rinnovazione della notifica del ricorso nei confronti dei suddetti controinteressati, notificando l’atto all’indirizzo di PEC istituzionale, assegnando un termine a tal fine e rinviando la trattazione della causa all’udienza del 20 novembre 2024.
Parte ricorrente, in data 15 ottobre 2024, deposita la prova della integrazione del contraddittorio.
Il controinteressato D’Acunzi, nella memoria difensiva del 4 novembre 2024, insiste nell’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, trattandosi, a suo avviso, di una questione di ineleggibilità, devoluta alla cognizione del giudice ordinario. L’articolo 130 del codice del processo amministrativo non consentirebbe al giudice amministrativo alcun tipo di accertamento incidentale sulle questioni inerenti la sussistenza di un diritto soggettivo di elettorato passivo. Il ricorso, inoltre, sarebbe inammissibile, essendo soltanto ipotetica la lesione alla posizione soggettiva del ricorrente determinata dalla partecipazione alle elezioni del candidato sindaco successivamente dichiarato non eleggibile.
Analoghe eccezioni vengono proposte dai controinteressati Cirillo, De Angelis, Manzo, Monetti, Oliva, Petti, Sessa, Senatore e Villani, nella memoria difensiva depositata il 4 novembre 2024.
Nella memoria difensiva del 4 novembre 2024, il ricorrente, dopo aver replicato alle eccezioni sulla giurisdizione e sulla inammissibilità del ricorso, dichiara che la propria domanda giudiziale tende ad ottenere in via principale l’esclusione delle liste collegate al candidato Montalbano, con la conseguente correzione del risultato elettorale e, in via subordinata, l’annullamento integrale delle operazioni elettorali.
Il ricorso è trattato all’udienza del 20 novembre 2024, passando in decisione.
La materia del contendere consiste nelle conseguenze, per la validità di una consultazione elettorale, dell’ammissione al…
[15:14, 21/11/2024] Esposito Alfonso: Pubblicato il 21/11/2024
N. 02253/2024 REG.PROV.COLL.
N. 01412/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1412 del 2024, proposto da
Carmine Paolo Sessa, rappresentato e difeso dall’avvocato Mirko Polzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Nocera Superiore, non costituito in giudizio;
III Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore, Ufficio Territoriale del Governo di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
nei confronti
Gaetano Montalbano, non costituito in giudizio;
per l’annullamento
con conseguente correzione dei risultati elettorali
a – del verbale di proclamazione degli eletti alla carica di Sindaco e di Consigliere Comunale di Nocera Superiore del 22.07.2024 e di tutti gli atti ed operazioni elettorali, ivi contenuti ed, in particolare, nella parte in cui si è disposta la surroga nella carica di Consigliere Comunale in favore del candidato Aniello Montalbano;
b – dei verbali delle Sezioni Elettorali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20;
c – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco di Gaetano Montalbano e della lista collegata “Forza Italia Berlusconi Partito Popolare Europeo Montalbano Sindaco”;
d – del verbale della 3^ Sottocommissione Elettorale Circondariale di Nocera Inferiore di ammissione della candidatura a Sindaco di Gaetano Montalbano e della lista collegata “Noi moderati Montalbano Sindaco”;
e – del provvedimento del 19.07.2024 dell’Ufficio Elettorale Centrale del Comune di Nocera Superiore nella parte in cui ha dichiarato il candidato Gaetano Montalbano ineleggibile e non incandidabile alla carica di consigliere comunale;
f – ove occorra, della delibera del Consiglio Comunale di Nocera Superiore di convalida degli eletti;
g – nonché di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e conseguenziali.
nonché per l’accertamento del diritto dell’odierno ricorrente, quale candidato più votato della Lista “Avanti” ad essere proclamato eletto alla carica di Consigliere Comunale di Nocera Superiore in luogo del Consigliere Montalbano della Lista “Forza Italia”, illegittimamente eletto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 20 novembre 2024 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso depositato il 6 settembre e notificato il 9 settembre 2024, il candidato al consiglio comunale di Nocera Superiore Carmine Paolo Sessa impugna il verbale di proclamazione degli eletti nella parte in cui è stato assegnato 1 seggio, mediante surroga nella carica di consigliere comunale, al candidato Aniello Montalbano e chiede la correzione del risultato elettorale per essere proclamato eletto alla carica di consigliere comunale in luogo del candidato Aniello Montalbano.
Il ricorrente ha partecipato alle elezioni del sindaco e del consiglio comunale di Nocera Superiore iscrivendosi alla lista Avanti, una delle cinque liste collegate al candidato sindaco Enrico Bisogno.
La lista numero 11, Avanti, ha riportato 824 voti e il ricorrente è risultato il candidato consigliere più votato nell’ambito di tale lista, con 241 preferenze.
In seguito al turno di ballottaggio, il candidato sindaco Bisogno non è stato eletto e i 6 seggi spettanti alle minoranze sono stati così distribuiti: 1 seggio alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano, 5 seggi alle liste collegate al candidato sindaco Bisogno.
Nell’ambito del gruppo di liste collegate al candidato sindaco Bisogno, la lista Avanti ha riportato il quinto quoziente utile. Tuttavia nessun seggio è stato ad essa assegnato, in quanto il primo seggio spettante al gruppo di liste è stato attribuito, in prededuzione, al candidato sindaco non eletto Bisogno, in applicazione dell’articolo 73, comma 11, del decreto legislativo 267 del 2000.
In sede di verifica preliminare alla proclamazione degli eletti, l’Ufficio elettorale centrale ha accertato una causa di ineleggibilità nei confronti del candidato sindaco Gaetano Montalbano, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012. Dichiarato ineleggibile il candidato sindaco, l’Ufficio elettorale ha comunque attribuito un seggio alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano, assegnando il seggio al candidato consigliere comunale Aniello Montalbano, per surroga nei confronti del candidato sindaco ineleggibile.
Ad avviso del ricorrente, il risultato elettorale sarebbe viziato dalla illegittima ammissione originaria del candidato sindaco Montalbano e delle rispettive liste collegate. Il candidato sindaco avrebbe dovuto essere escluso, in quanto incandidabile ai sensi dell’articolo 10, comma 1, lettera D, del decreto legislativo 235 del 2012, tardivamente accertata dall’Ufficio elettorale. Il collegamento inderogabile tra il candidato sindaco e le liste collegate dei candidati al consiglio comunale avrebbe dovuto determinare l’esclusione di entrambe le liste collegate al candidato sindaco sprovvisto dei requisiti per la candidatura. Pertanto l’Ufficio elettorale non avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare nulla la candidatura a sindaco di Gaetano Montalbano, ma avrebbe dovuto dichiarare nulli tutti i voti attribuiti alle liste a lui collegate.
Il ricorrente, quindi, avendo riportato il primo quoziente utile nell’ambito della lista Avanti, prima lista elettorale esclusa dal riparto dei seggi, chiede la proclamazione alla carica di consigliere comunale al posto di Aniello Montalbano, iscritto in una lista che avrebbe dovuto essere esclusa dalla ripartizione dei seggi.
Gli Uffici elettorali statali chiamati in giudizio eccepiscono il difetto di legittimazione passiva.
Il ricorso è trattato, nel merito, all’udienza del 20 novembre 2024, passando in decisione.
La materia del contendere consiste nelle conseguenze, per la validità di una consultazione elettorale, dell’ammissione alla stessa di un candidato sindaco successivamente dichiarato ineleggibile.
In via preliminare, deve essere estromessa dal processo l’amministrazione statale dell’Interno, chiamata in giudizio tramite gli Uffici elettorali che hanno curato le operazioni elettorali. Aderendo a un costante orientamento della giurisprudenza (confronta, tra le tante, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, Sentenza, 24/04/2015, n. 2362) si ritiene che l’unica parte pubblica necessaria nel giudizio elettorale è l’ente locale che si appropria del risultato elettorale, sul quale si riverberano gli effetti di un eventuale annullamento ovvero della conferma della proclamazione degli eletti. In particolare, gli organi temporanei, abilitati a dichiarare i risultati finali del procedimento elettorale, come l’Ufficio elettorale centrale e gli uffici circoscrizionali, non sono portatori di un interesse giuridicamente apprezzabile al mantenimento dei loro atti, per cui il ricorso contro le operazioni elettorali non deve essere ad essi notificato e, qualora sia stato notificato ad uno dei predetti uffici, essi devono essere estromessi dal giudizio elettorale per difetto di legittimazione passiva.
Nel merito, si deve considerare che parte ricorrente pretende di dimostrare la invalidità del risultato elettorale in base alla tesi che la illegittima ammissione di un candidato sindaco dovrebbe determinare, oltre la declaratoria di nullità di tutti i voti riportati dal candidato sindaco, anche l’annullamento dei voti conseguiti dalle liste a lui collegate, da escludere in quanto collegate a un candidato non eleggibile. Sulla base di questa premessa, il ricorrente, candidato al consiglio comunale non eletto, non chiede l’annullamento integrale delle elezioni, ma si limita a chiedere la correzione del risultato elettorale, mediante cancellazione dei voti attribuiti alle liste collegate al candidato sindaco Montalbano e assegnazione del seggio, a suo avviso illegittimamente attribuito ad uno dei candidati delle due liste, a favore del primo dei non eletti al consiglio comunale nell’ambito del raggruppamento di liste che si troverebbe a riportare il primo quoziente utile in seguito all’esclusione delle due liste più volte richiamate. Nello specifico si tratterebbe, appunto del ricorrente, candidato non eletto più votato della lista numero 11, denominata Avanti, appartenente al gruppo di liste collegate al candidato sindaco non eletto Bisogno.
A giudizio del Collegio, la premessa su cui si basa il ricorso è infondata.
La giurisprudenza amministrativa è da tempo orientata nel senso che (Cons. Stato, Sez. V, 23/08/2006, n. 4948) si deve escludere che, in caso di ineleggibilità o in caso di incandidabilità di consiglieri, si dia luogo ad annullamento delle operazioni elettorali, procedendosi, invece, alla surrogazione della persona non eleggibile o non candidabile: anche in quest’ultimo caso, la sanzione di nullità è stabilita soltanto per l’elezione del candidato, senza conseguenze invalidanti ulteriori.
Questo orientamento di massima è stato recentemente confermato dalla Corte di Cassazione, supremo organo giurisdizionale in tema di eleggibilità alle cariche elettive.
Pronunciandosi sulla questione delle conseguenze dell’accertamento della causa di ineleggibilità di un sindaco sulla validità dell’elezione dei candidati al consiglio comunale nelle liste a lui collegate, la Cassazione civile, con ordinanza 24 febbraio 2021, n. 5060, ha così statuito:
“La correzione del risultato, nella fattispecie, concerne la sola posizione del sindaco, di cui è dichiarata la ineleggibilità, ma non si spinge alla sostituzione del sindaco e di tutti i consiglieri eletti con candidati di altra lista. La diversa opinione, che fa leva sul rapporto di sostanziale integrazione tra candidato sindaco e rispettiva lista di consiglieri tanto “a monte” (al momento della candidature) quanto “a valle” (al momento del computo dei voti da attribuirsi alla lista stessa) conduce alla inammissibile creazione in via pretoria di una nuova ipotesi di ineleggibilità, non prevista dalla legge, legata al mero fatto di essere iscritti nella lista collegata al sindaco e non ad una ragione specifica inerente alla posizione dei singoli candidati. Questo esito non è giustificabile, alla luce del principio consolidato per cui le cause limitative del diritto, garantito costituzionalmente, all’elettorato passivo sono di stretta interpretazione, non essendo ammissibile una interpretazione estensiva delle norme limitative dell’elettorato passivo, per il loro carattere derogatorio al principio della libera accessibilità alle cariche elettive”.
Questo orientamento, condivisibile in quanto fondato su principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale, che impediscono la negazione del diritto politico di essere candidato a cariche elettive per effetto di una sorta di trasferimento della causa di incandidabilità gravante su un altro e diverso candidato, soltanto per ragioni di collegamento politico e per effetto del meccanismo elettorale, a maggior ragione è applicabile alla fattispecie controversa, nella quale non si tratta della decadenza di un candidato illegittimamente eletto sindaco, con salvezza, per quanto ritenuto in precedenza, dell’elezione di tutti i consiglieri comunali a lui collegati, bensì si tratta della esclusione di un candidato sindaco non eletto, dalla quale si vorrebbe far discendere la ineleggibilità di tutti i candidati al consiglio comunale a lui collegati.
L’applicabilità dell’orientamento richiamato al caso di specie è rafforzata da una ulteriore considerazione.
Il principio di diritto appena esposto è stato enunciato dalla Corte di Cassazione con riferimento ad una consultazione elettorale disciplinata dall’articolo 71 del testo unico sull’ordinamento degli enti locali, decreto legislativo 267 del 2001. Incidentalmente si deve rilevare che un orientamento contrapposto a quello fin qui seguito è stato occasionalmente fatto proprio dal Consiglio di Stato, ma sempre limitatamente ad un’elezione disciplinata dallo stesso articolo 71 (confronta Consiglio di Stato, n. 5069 del 6 novembre 2015, secondo cui l’art. 71 d.lgs. n. 267/2000 sancisce un intimo legame tra le candidature alla carica di sindaco e le liste collegatevi. Al cospetto di questa disciplina, nel cui contesto l’indicazione del candidato sindaco costituisce un elemento essenziale della valida presentazione della lista, si è ritenuto che la partecipazione alle elezioni di un candidato sindaco incandidabile, oltre a essere ex se nulla, ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 235/2012, infici anche il risultato della lista che in tale candidatura si riconosceva e ad essa si era collegata.)
Come noto, l’articolo 71 del testo unico enti locali disciplina l’elezione del sindaco e del consiglio comunale nei comuni sino a 15.000 abitanti. Invece l’elezione del sindaco nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dall’articolo 72 dello stesso testo unico. Infine, l’elezione del consiglio comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti è disciplinata dal successivo articolo 73.
Si tratta di discipline e di sistemi elettorali fondamentalmente diversi.
Infatti, nei piccoli comuni, con popolazione sino a 15.000 abitanti, l’elezione dei consiglieri comunali avviene con il sistema maggioritario contestualmente all’elezione del sindaco. Ciascun elettore ha il diritto di votare per un candidato alla carica di sindaco e può esprimere una preferenza per un candidato alla carica di consigliere comunale soltanto se quest’ultimo candidato è compreso nella lista collegata al candidato sindaco prescelto.
In sostanza, non è ammesso il voto disgiunto, non essendo consentito votare per un sindaco e per un consigliere comunale candidati in contrapposti schieramenti.
Diverso è il sistema elettorale per i comuni più grandi, con popolazione superiore a 15.000 abitanti.
In questo caso è ammesso il voto disgiunto, per candidati al consiglio comunale non collegati al candidato sindaco prescelto dall’elettore.
Infatti l’articolo 72 del decreto legislativo 267 del 2000, pur stabilendo, al comma 2, che “Ciascun candidato alla carica di sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura il collegamento con una o più liste presentate per l’elezione del consiglio comunale” prevede, al successivo comma 3, che “Ciascun elettore può, con un unico voto, votare per un candidato alla carica di sindaco e per una delle liste ad esso collegate, tracciando un segno sul contrassegno di una di tali liste. Ciascun elettore può altresì votare per un candidato alla carica di sindaco, anche non collegato alla lista prescelta, tracciando un segno sul relativo rettangolo”.
In sostanza, il sistema elettorale dei comuni di maggiore dimensione prevede l’espressione di un voto duplice da parte dell’elettore, legittimato a votare, autonomamente, per il sindaco e per il consiglio comunale. Si tratta a tutti gli effetti di due elezioni distinte, tanto che l’elezione del sindaco è disciplinata dall’articolo 72, mentre l’elezione del consiglio comunale è disciplinata dall’articolo 73.
Il principio per cui deve essere sempre rispettata la volontà dell’elettore trova concreta applicazione nella soluzione dell’attuale controversia elettorale.
Se infatti, come è pacifico, un elettore può votare per un consigliere comunale non appartenente al gruppo di liste che appoggia il candidato sindaco che lo stesso elettore intende votare, non è possibile, a posteriori, stabilire un collegamento inscindibile tra i due voti, come se la presenza di un candidato sindaco ineleggibile potesse viziare automaticamente i voti espressi per il consiglio comunale.
Si deve concludere, quindi, nel senso che la illegittima ammissione di un candidato sindaco determina, ai sensi dell’articolo 10, comma 3, del decreto legislativo 235 del 2012, la nullità della elezione del candidato ineleggibile, per il quale la causa di ineleggibilità è stata accertata soltanto successivamente allo svolgimento delle operazioni elettorali. Tale nullità in nessun caso si riverbera sulla elezione dei candidati al consiglio comunale legittimamente presenti nelle liste collegate al candidato sindaco ineleggibile.
Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.
Le spese processuali, tenuto conto della natura della controversia e dei contrasti giurisprudenziali richiamati, devono essere interamente compensate tra le parti costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiarato il difetto di legittimazione passiva delle Amministrazioni statali, lo rigetta.
Compensa le spese.
Manda alla Segreteria del Tribunale amministrativo regionale la immediata trasmissione della sentenza, in copia, al Sindaco di Nocera Superiore e al Prefetto di Salerno.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore
Anna Saporito, Primo Referendario
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Andolfi Salvatore Mezzacapo
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