Nocera Inferiore: passa il Daspo Urbano

Accanto alle misure di prevenzione “tipiche” (ormai disciplinate organicamente nel D.Lvo 159/11), si registra un ampliamento della sfera delle cosiddette misure di prevenzione “atipiche”, le quali presentano autonome peculiarità e criticità. È il caso, ad esempio, del Divieto di Accesso alle manifestazioni Sportive (meglio conosciuto con l’acronimo di DASPO). Oltre a questo, a seguito del DL. n.  14/17 (modificato dal D.l. 113/18, e successivamente dal d.l. 130/20), si è affiancato un altro provvedimento interdittivo a natura preventiva, impropriamente definito “daspo urbano”. Il DASPO urbano è definito dalla legge come “misura a tutela del decoro di particolari luoghi”: in pratica, un sindaco – con il prefetto – può multare e stabilire un divieto di accesso ad alcune aree della città per chi «ponga in essere condotte che limitano la libera accessibilità e fruizione» di infrastrutture di trasporto (strade, piazze, ferrovie e aeroporti).

Il suo obiettivo dichiarato è quello di difendere della “sicurezza urbana”, intesa come quel bene della vita alla “vivibilità e al decoro delle città, da conseguire anche attraverso il contributo degli enti territoriali attraverso i seguenti interventi: riqualificazione e recupero delle aree o dei siti più degradati, eliminazione dei fattori di marginalità e di esclusione sociale, prevenzione della criminalità- in particolare di tipo predatorio- , promozione del rispetto della legalità, più elevati livelli di coesione sociale e convivenza civile” (cfr. art 4 DL. 14/17).

Il DASPO urbano è di fatto un divieto di accesso indirizzato ad una singola persona in alcune zone su ordine del Questore. Si parla quindi in gergo giornalistico di “zone rosse”, per indicare luoghi caldi della città dove si vieta di entrare ad alcune persone perché viste come un pericolo per la sicurezza pubblica; ci sarebbe quindi una parte di “sanzione”, intesa come il divieto di tornarci, e un’altra parte (eventuale e precedente) di “allontanamento”, nel senso che la persona che si trovi in uno dei luoghi indicati, da quando riceve il Daspo urbano deve abbandonarli.

I giuristi parlano di fattispecie a formazione progressiva, nel senso che l’ordine man mano che passa il tempo assume caratteristiche diverse. Dopo una prima fase necessaria in cui il contravventore è raggiunto dal provvedimento di allontanamento dell’organo accertatore e dalla sanzione amministrativa irrogata dal sindaco, si apre una fase eventuale, con finalità preventiva e non punitiva, in cui il Questore, in presenza di determinati presupposti meglio analizzati nel prosieguo, può confermare il divieto di ingresso in una zona urbana estendendolo fino a 2 anni. Si tratta di un provvedimento collegato strumentalmente con quello dell’organo accertatore ma autonomamente impugnabile perché autonoma è la sua natura.

Trattandosi di una misura di prevenzione personale – seppur atipica – molti si chiedono se questa sia costituzionalmente legittima e ancora se rispetti i principi fissati dalla CEDU secondo cui le misure di prevenzione devono essere tipiche e tassative. Infatti la Convenzione Europea sui Diritti Umani richiede, come garanzia e necessaria precisa informazione sulle conseguenze delle azioni dei cittadini dei singoli Stati firmatari, che le misure di prevenzione siano elencate con precisione e per ciascuna sia descritto esattamente quando può essere adottata e cosa preveda, senza lasciare troppo spazio a discrezionalità e variazioni che in questo campo rischiano di tramutarsi in ingiustizie.

Sulla compatibilità della suddetta misura e, più in generale, delle misure di prevenzione, con il quadro costituzionale e convenzionale relativo alla libertà personale e al divieto di bis in idem ne parleremo con più attenzione nella sezione “approfondimenti”.

• Disciplina originaria (decreto Minniti)

Si tratta di un istituto nato negli ultimi anni ed introdotto per la prima volta con il decreto legge 14/17, il cosiddetto decreto Minniti. Le misure predisposte dal DL 14/17 operano su due piani distinti. 

Del primo si occupa il sindaco (art. 9 comma 4 d.l. cit.), che si occupa dell’irrogazione della sanzione pecuniaria, tra 100€ e 300€. Se si viola l’ordine di allontanamento, la sanzione è dovuta in misura doppia. L’altra parte, quella sulla necessità di ordinare l’allontanamento, spetta all’organo accertatore, tra cui la polizia giudiziaria (art. 13 della L. n. 689/1981). L’ordine di allontanamento consiste nel divieto di ingresso nella zona dell’accertamento immediato e per 48 ore.  La copia del provvedimento, secondo la disposizione di legge, deve essere trasmessa al Questore. Il provvedimento deve essere redatto in modo chiaro e preciso, specialmente per ciò che attiene alle conseguenze della sua violazione.

La violazione del provvedimento determina, infatti, il passaggio dalla fase necessaria ad una fase eventuale che rappresenta il “daspo urbano” vero e proprio. Parlando di “daspo”, si è voluto richiamare l’antecedente storico del Daspo “sportivo” di cui alla L. 401/89 (quello ideato per il contrasto della violenza negli stadi), in cui interviene necessariamente il potere interdittivo del Questore. Nel Daspo Urbano il questore interviene solo in caso di reiterazione della condotta: se da questa possa derivare pericolo per la sicurezza, si può vietare l’accesso fino a 12 mesi (inizialmente erano 6) nelle aree indicate, espressamente specificate nel provvedimento e con adeguata motivazione. Si tratta di un potere discrezionale nell’ambito del quale il Questore deve tenere conto della pericolosità sociale insita nel contegno tenuto dal soggetto.

Tale divieto di accesso diventa di minimo 12 mesi e massimo 2 anni se si è stati condannati (sentenza definitiva o almeno già decisa in appello) negli ultimi 5 anni per reati contro la persona o il patrimonio.  Se il responsabile è minorenne, il Questore deve avvisare il procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni. 
Questo provvedimento di divieto “aggravato” (da uno fino a due anni) deve essere convalidato da parte del Giudice per le Indagini Preliminari, applicandosi, per quanto compatibile, l’art 6 commi 2-bis, 3 e 4, della legge 13 dicembre 1989, n. 401.

Da ciò si deduce che sia applicabile alla convalida del daspo urbano la giurisprudenza maturata fino a questo punto sul DASPO sportivo, per quanto naturalmente compatibile. Ad esempio, “Il giudice per le indagini preliminari, in sede di convalida (del daspo di cui alla legge n. 401/1989), oltre verificare la legittimità del provvedimento, può modificare le prescrizioni imposte dall’autorità di pubblica sicurezza, ai sensi dell’art. 6, comma 3, ultimo periodo, legge n. 401 del 1989. In tal modo, dunque, l’autorità giudiziaria, all’esito del contraddittorio, può rimodulare le previsioni del questore, assicurando un’ulteriore garanzia per il destinatario. In particolare, “il giudice della convalida è tenuto a compiere una completa valutazione dei fatti indicati dall’autorità di pubblica sicurezza, al fine di verificare la riconducibilità delle condotte alle ipotesi previste dalla norma e la loro attribuibilità al soggetto, dando conto, in motivazione, del proprio convincimento in ordine alla pericolosità concreta e attuale del destinatario del provvedimento, anche quando la legge (art. 6, comma 5, legge n. 401 del 1989) prevede l’obbligatorietà dell’adozione dell’obbligo di presentazione, come nel caso dei recidivi (Ex plurimis, Cass. pen. sez. III, 03/11/2016, n. 28067).”

Il Questore, affinché il provvedimento sia legittimo, deve individuare modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto (e qui in parte deve essere assolto l’onere di motivazione del provvedimento).

• Ambito soggettivo ed oggettivo di applicazione

Chi può essere il destinatario di un daspo urbano? Quali sono le condotte censurate?

Può ricevere un daspo di fatto chiunque faccia determinate azioni sul territorio:

1. Chi compie condotte che limitano la libera accessibilità e fruizione in specifiche aree dello spazio urbano in violazione di specifici divieti di stazionamento ovvero di occupazione di spazi predisposti.
2. Chi è colto in luogo pubblico in stato di manifesta ubriachezza (art 688 c.p.).
3. Chiunque, in luogo pubblico o aperto o esposto al pubblico, compie atti contrari alla pubblica decenza (art 726 c.p.).
4. Chiunque eserciti il commercio sulle aree pubbliche senza le prescritte autorizzazioni (art 29 DL 114/98).
5. Chiunque, senza autorizzazione, eserciti attività di parcheggiatore o guardiamacchine (insomma, il cd. parcheggiatore abusivo, inasprito dal decreto Salvini).
6. Chi pratica accattonaggio molesto (con previsione di ulteriori sanzioni penali dal decreto Salvini).

Quali sono le aree urbane interessate dalla sicurezza pubblica? Il testo originario dell’art 9 D.L. 14/17 prevedeva che fossero punibili con sanzione amministrativa pecuniaria e ordine di allontanamento i soggetti che ponessero in essere le condotte di cui alle lettere da a) ad e) in specifiche aree urbane, le ricordate “zone rosse”: aree interne delle infrastrutture, fisse e mobili, ferroviarie, aeroportuali, marittime e di trasporto pubblico locale, urbano ed extraurbano, e delle relative pertinenze. La legge prevedeva e prevede tuttora che regolamenti di polizia urbana possano individuare aree urbane su cui insistono musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico. La dottrina ha coniato, a questo proposito, la differenza tra “daspo nazionale” e “daspo locale”.

• Le novità del decreto sicurezza Salvini

Il decreto legge n° 113/18, denominato “sicurezza e immigrazione” è uno dei cosiddetti “decreti Salvini” ed è intervenuto con una parziale modifica della disciplina del Daspo Urbano (in particolare art. 21). Sono stati inclusi tra i luoghi ai quali allargare la tutela interdittiva anche i presidi sanitari e le aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli oltre alle zone di particolare interesse turistico. Si prevede poi espressamente che si possa disporre un daspo urbano verso persone indiziate per terrorismo.

Il decreto legge 113/2018 ha poi inasprito le conseguenze in caso di violazione dell’ordine di allontanamento del Questore: si subisce ora l’arresto fino ad un anno (due anni, se il soggetto risulta precedentemente condannato per reati contro la persona o il patrimonio).

Infine, oltre agli inasprimenti già ricordati è stato introdotto un divieto di accesso e stazionamento da 1 a 5 anni per i locali pubblici dove i soggetti che ricevono il daspo hanno provocato gravi disordini (art. 13 bis), similmente a come si era previsto in caso di condanna per spaccio di stupefacenti nelle vicinanze di scuole, università, locali aperti al pubblico dove si sia consumato il reato (art. 13).

• Le modifiche del decreto sicurezza Lamorgese

Nel frattempo è intervenuto anche Il nuovo decreto sicurezza 2020 (d.l. n. 130/2020, convertito dalla l. n. 173/2020) ha ulteriormente ampliato l’ambito di applicazione del Daspo urbano, prevedendo che i soggetti che sono stati condannati anche con sentenza non definitiva, negli ultimi tre anni, per reati di vendita o cessione di sostanze stupefacenti o psicotrope non possono stare nelle immediate vicinanze di scuole, plessi scolastici, sedi universitarie, locali pubblici o aperti al pubblico o pubblici esercizi che si trovino nei luoghi in cui sono avvenuti i fatti per i quali è scattata la condanna penale: ai media è stato proclamato come “Daspo per i condannati”. Per coloro che non rispettano tale divieto è prevista la pena della reclusione da sei mesi a due anni e della multa da 8mila a 20mila euro.

Si è inoltre aumentato i poteri del Questore, che può vietare l’accesso anche a specifici esercizi pubblici o locali di pubblico trattenimento se le persone sono state denunciate negli ultimi tre anni o condannate (anche con sentenza non definitiva) per delitti non colposi contro la persona o il patrimonio, per delitti aggravati da motivi discriminatori o per delitti commessi in occasione di gravi disordini,  fino a prevedere quelli di tutta la Provincia.

• I mezzi di impugnazione

La sanzione amministrativa e l’ordine di allontanamento, ribattezzate complessivamente ed impropriamente come “daspo urbano”, sono provvedimenti amministrativi, nonostante, per l’ordine del Questore e quindi per il vero daspo, possa venire il dubbio che si tratti di una sanzione sostanzialmente penale. Come si fa quindi ad impugnarli? Di fatto rimangono provvedimenti della pubblica amministrazione soggetti alle garanzie procedimentali e partecipative di cui alla L. 241/90, nonostante la loro natura discrezionale.

Nei confronti del provvedimento di allontanamento e della sanzione, quindi, sono azionabili i classici strumenti di tutela, tanto amministrativi quanto giurisdizionali: ricorso gerarchico al Prefetto, ricorso straordinario al Presidente della Repubblica (ricorsi amministrativi propri e impropri, il primo entro 60gg, il secondo entro 120gg) oltre al classico mezzo di impugnazione giurisdizionale degli atti amministrativi che è ricorso al Tar (massimo 60gg dopo la notifica o la conoscenza del provvedimento amministrativo).